Terwijl de Palestijnse gebieden steeds dieper wegzakken in een burgeroorlog, verschijnt een vertrouwelijk overdrachtsrapport van de VN-gezant in het Midden-Oosten Alvaro de Soto via de Guardian en daarop volgend NRC Handelsblad Het rapport, gedateerd 5 mei jl., geeft een dramatisch zicht op de codes die gelden bij het werk van deze VN-missie voor vrede in het gebied en het zogenaamde Kwartet voor het Midden-Oosten (samenwerking tussen VS, EU, Rusland en de VN).

In mijn eerste blog op Peterspagina wil ik verhalen en citeren uit dat indrukwekkende rapport, juist op dit moment. Want deze oorlog is er niet alleen een van Palestijnen onderling. Deze oorlog is er ook vanwege het falen, dan wel de onwil van internationale diplomaten om een oplossing van het Isrælisch-Palestijnse conflict dichterbij te brengen. Deze oorlog is er een van verraad aan basisprincipes van internationaal recht en de doelstellingen van de VN. Laat dit blog geen reden zijn om het rapport van Alvaro de Soto niet zelf te lezen. Hoewel de lengte van mijn bijdrage anders doet vermoeden, heb ik me grotendeels beperkt tot de machinaties van het diplomatieke verkeer en veel andere ontwikkelingen buiten beschouwing gelaten.

Als De Soto in juni 2005 aan de slag gaat in Gaza en Jerusalem aan de slag gaat, treft hij een onderbezet en slecht geleid bureau aan, dat geen goede betrekkingen onderhoudt met andere VN-missies in de regio. Tijdens zijn missie, krijgt hij nooit toestemming om naar Syrië te gaan of direct met de Palestijnse Autoriteit in overleg te treden. Dit heeft hindert zijn werk enorm. “I have frequently felt like the Black Knight in “Monthy Pyton and the Holy Grail”, who, after having both legs and both arms lopped off by the King, still accuses his adversary of cowardice and threatens to bite off his legs”.

Wolfensohn – de kandidaat opvolger van Wolfowitz bij de Wereldbank – wordt door de VS geparachuteerd als speciale afgezant voor Gaza. Na veel duwen en trekken wordt hij gezant van het hele Kwartet, met een ruim mandaat. Hij krijgt het beste personeel van elk lid van het Kwartet toebedeeld en beschikt over de beste informatie, aangeleverd door het US State Department. De samenwerking tussen de missie van De Soto en die van Wolfensohn verloopt steeds moeilijker. Niettemin doet Wolfensohn goed werk, al wordt hij op belangrijke momenten gedwarsboomd door uitgerekend de VS-gezanten en uiteindelijk Rice zelf. Wolfensohn verdwijnt tamelijk geruisloos van het toneel.

De meest dramatische ontwikkelingen vinden plaats rond de Palestijnse verkiezingen. President Abu Mazen’s strategie om Hamas zoveel mogelijk mee te laten doen in het politieke proces en ze daarmee ook het vredesproces in te trekken krijgt aanvankelijk de steun van het Kwartet. Echter, als Hamas de verkiezingen wint is het hek van de dam. Onder leiding van de VS worden alle banden met de Palestijnse Autoriteit voorwaardelijk gemaakt aan afwijzing van geweld, erkenning van Israël en het overnemen van alle vorige vredesakkoorden, inclusief the ‘Roadmap to Peace’. De EU en Rusland gaan er zonder protest in mee.

Hiermee wordt het Kwartet onderdeel van het conflict in plaats van onderdeel van de oplossing. De belangrijkste opdracht van Wolfensohn was om de Palestijnse economie weer uit het slop te trekken. Wat daar van over is wordt effectief om zeep geholpen door de boycot van het Kwartet. Dit heeft ernstige gevolgen voor de levenstandaard van mensen, vooral in de Gaza-strook. De insituties van de Palestijnse Autoriteit storten in. Wederopbouwhulp wordt weer noodhulp.

Israël stopt met het doorsluizen van BTW en douaneheffingen naar de Palestijnse Autoriteit. Dit geld wordt opgebracht door Palestijnse bedrijven. Het is in strijd met de akkoorden waar Hamas wél aan gehouden wordt. Hierdoor valt ongeveer een derde van de inkomsten van de Palestijnse Autoriteit weg. Drie van de vier leden van het Kwartet zijn ongelukkig met de gang van zaken en roepen Israël op de betalingen te hervatten. Onder druk van de VS blijft de kritiek binnenskamers. De kritiek op het gebrekkige regeren van de nieuwe Palestijnse regering neemt steeds verder toe.

Kort na de verkiezingen laat Hamas weten een breed samengestelde regering te willen vormen. De VS verzetten zich fel tegen een regering met Hamas én Fatah. Daarmee zouden de ‘good guys’ namelijk niet meer eenvoudig van de ‘bad guys’ te scheiden zijn: “… the US envoy declared twice in an envoys meeting in Washington how much ‘I like this violence’, referring to the near civil-war that was erupting in Gaza in which civilians were being regularly killed and injured, because ‘it means that other Palestinians are resisting Hamas’”. Uiteindelijk wordt door inspanningen van koning Abdullah van Saoedi-Arabië in Mekka tot een regering van Nationale Eenheid gekomen. Als de VS zich niet verzet hadden, had de regering een jaar eerder gevormd kunnen worden en was veel leed en ellende voorkomen.

Aanvankelijk is De Soto positief over het concept van ‘het Kwartet’. Het is geen gek idee om het drukke diplomatieke verkeer in het Midden-Oosten te stroomlijnen. Maar twee jaar later vindt hij dat de VN serieus haar positie binnen het Kwartet moet overwegen. Het Kwartet functioneert als een vriendengroep van de VS, die de VS gebruikt wanneer het haar uitkomt. Tegelijkertijd is de VS de enige partij die werkelijk invloed heeft op Israël, maar zelden bereid is enige druk van betekenis uit te oefenen. Binnen het Kwartet is de leidende rol van de VS onuitgesproken en al helemaal niet geformaliseerd. Elk lid van het Kwartet spreekt voor zichzelf en niet zelden spreken ze elkaar openlijk tegen.

Ondank de tekortkomingen kon De Soto met de positie van de VN in het Kwartet leven, totdat zij posities ging innemen die nooit op een meerderheid binnen VN-organen zouden kunnen rekenen, die in strijd zijn of tenminste op gespannen voet staan met VN-veiligheidsraadresoluties en/of internationaal recht, dan wel een minimum aan onpartijdigheid ontberen dat de levensader van diplomatiek optreden van de Secretaris-Generaal is.

Dit betekent allerminst dat De Soto geen kritiek heeft op de Palestijnse autoriteiten en Hamas in het bijzonder. Hij beschrijft bitter de spiraal van geweld en verharding.

De blokkade van de Palestijnse Gebieden wordt door veel gewone Palestijnen gezien als collectieve straf voor de verkiezingsuitslag en het Kwartet als degene die de straf oplegt. De facto is het niet het Kwartet dat de sancties heeft opgelegd, maar Israël, de VS en de EU. Maar door de Palestijnen wordt het wel zo gevoeld, waardoor het Kwartet geen effectieve politieke rol meer kan spelen en ook de reputatie van de VN ernstig op de proef wordt gesteld. Het Kwartet, met Rusland en de VN, biedt een scherm waar de VS en de EU – die de sancties feitelijk opleggen – zich achter verschuilen.

Het Kwartet is verworden tot een mechanisme dat niet primair gaat over het oplossen van het Palestijns-Isrælische conflict. Het gaat net zo goed over Transatlantische relaties en wat verder van belang wordt geacht. Er wordt gegniffeld over de EU die met drie vertegenwoordigers aan tafel zit en daardoor geen eenduidig, maar wel een representatiever, geluid laat horen.

De VN Secretaris Generaal is een vreemde eend aan tafel. Hij zit er niet als vertegenwoordiger van de lidstaten, hij heeft geen mandaat van de Veiligheidsraad of de Algemene Vergadering, maar zit er vooral vanwege zijn vermogen om de lidstaten achter zich te krijgen. Naar de mening van De Soto is de plicht van de VN om zich binnen het VN-recht en het internationale recht te bewegen in het Kwartet. De stellingname van het Kwartet heeft de VN op glad ijs gebracht en de VN-medewerkers – die ‘op de grond’ de effecten van de blokkade proberen te verlichten, in een onmogelijke positie.

“With the benefit of hindsight. perhap we got carried away somewhat by our desire to be in the political game, after a fashion, in the Middle East. Embarking on this endeavour in a role for which the UNSG, because of the unique nature of his job, may not be suited, has put us in a difficult position, where our responsibilities toward the Palestinian people and the MEPP in general, are compromised, if not sacrificed, on the altar of an improved relationship with certain member states, however important they may be”. De Soto stelt dat de VN niet langer verantwoordelijkheid moet dragen voor de beslissingen van het Kwartet, maar beter een soort waarnemer-positie kan innemen.

Een belangrijk voordeel van VN-diplomatie is dat de VN met partijen praat waar andere partijen/landen zich niet aan branden, zolang het het doel van vreedzame conflictbeslechting dient. Na de verkiezingsoverwinning van Hamas heeft de VN richtlijnen opgesteld over contacten met de regering van de Palestijnse Autoriteit. Voor De Soto betekent dit dat hij alleen op hoog niveau contact mag hebben met de toestemming van de Secretaris-Generaal. Deze toestemming krijgt hij vrijwel nooit en bovendien werd niet uitgelegd waarom, behalve dat het de contacten met de Kwartet-partners zou bemoeilijken. Dit maakt effectieve diplomatie onmogelijk en is in VN-context moeilijk te volgen. Waarom wel praten met de Libanese Hezbollah en niet met Hamas? Er is geen enkele VN-resolutie die deze contacten verbiedt. Door diplomatieke relaties met de Palestijnese Autoriteit en Syrië in te ruilen voor goede relaties met de VS en Israël heeft de VN zich irrelevant gemaakt in de regio. Als de Secretaris-Generaal zijn onpartijdigheid in het Midden-Oosten verliest door zich teveel te vereenzelvigen met één of twee leden van de Veiligheidsraad, verliest hij zijn geloofwaardigheid wereldwijd en kan de VN dus ook elders niet meer effectief aan het oplossen van conflicten werken.

Het moment dat de nieuwe Secretaris-Generaal Ban Ki-moon de relatie van de VN met de Palestijnse Autoriteit verder op scherp zette door te spreken van voorwaarden aan verdere contacten, was voor De Soto de druppel die de emmer deed overlopen. Hij realiseerde zich dat zijn inspanningen geen resultaat konden hebben en besloot na 25 jaar de VN te verlaten.

De Soto noemt het ineenstorten van de Palestijnse Autoriteit een realistisch scenario, als de boycot en het isoleren van de Hamasleden in de regering aanhoudt. In dat geval moet Israël haar verantwoordelijkheid voor het welzijn van de bevolking in de bezette gebieden weer op zich nemen en zijn de institutionele vorderingen sinds de Oslo-akkoorden tenietgedaan. Dit brengt ook de twee-staten oplossing verder weg. Want voor die oplossing zijn twee territoria en twee regeringen nodig. Ook voor Israël is dat geen aantrekkelijk perspectief.

“Should that (het uiteenvallen van de Regering van Nationale Eenheid, LdB) happen, it will be a huge setback for Isræl and the Palestinians alike and be a major setback for efforts to resolve conflict through diplomacy rather than violence in the region and even beyond – and I fear that the UN will not be able to say that we did what we could to prevent it”.

Hij verwijt zichzelf en de VN Israël met fluwelen handschoenen aan te pakken. Israël weet haar vermogen om de relatie tussen VN en VS te beïnvloeden feilloos aan te wenden. “We are not a friend of Isræl if we allow Isræl to fall into the self-dilusion that the Palestinians are the only ones to blame, or that it can continue blithely to ignore its obligations under existing agreements without paying an international diplomatic price in the short-term, and a bitter price regarding its security and identity in the long-term”.

Rode draad in het verhaal van Alvaro de Soto is de code om Israël en de VS niet voor het hoofd te stoten. Deze code is sterker dan die van internationale diplomatie en blijkt zelfs het VN-verdrag opzij te kunnen zetten. De tragedie is dat daarmee het hart van haar bestaan van de VN – het vreedzaam voorkomen en beëindigen van conflicten – wordt geraakt.